吴必轩/文 欧盟将于7月14日宣布气候变化一揽子措施，包括碳边界调节机制（CBAM，俗称碳关税）、欧盟碳市场改革等十一个立法草案。这些措施虽然是欧盟实现减排目标的内部政策工具，但也会影响其他国家的气候政策乃至全球贸易规则，因此备受外界关注。

几周前，欧盟碳边界调节机制的立法草案文本已经流出，它使外界得以一窥欧盟碳关税的设计雏形。笔者已对这份草案做了详细解读。就在两天前，欧盟碳市场改革的立法草案文本也泄露出来。这份文件填补了碳关税法案流出稿的一个信息真空，即在碳关税实施后，欧盟相关产业是否继续获得免费排放额度。这个问题之所以重要，是因为它关系到碳关税是否合理，以及外国产品进入欧盟市场的碳关税负担。另一个重要信息是，欧盟将把海运纳入排放交易体系，这意味着出口欧盟的海运成本将增加。

一. 受碳关税保护的欧盟产业将不再获得免费碳排放配额

碳关税是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于欧盟执行严格的温室气体减排政策，欧盟企业会搬到减排政策宽松的国家（产业外流），或者导致承担较低排放成本的外国产品涌入欧洲市场，损害欧洲产业（碳倾销）。欧盟认为，通过征收碳关税，进口产品和欧盟产品的碳成本扯平，碳泄露才能避免。 

那么，一个绕不开的棘手问题是，欧盟现行的防止碳泄漏的措施是否还要保留？欧盟自从建立碳市场（ETS）以来，一直向纳入其中的行业免费发放一定数量的碳排放配额。对于那些被认为存在碳泄漏风险的高能耗/贸易暴露行业（如钢铁、水泥、炼油、造纸等），为了防止碳泄漏，欧盟发放了更多的免费配额。结果是，这些高碳泄漏风险的行业比其他行业享受了更多的无成本排放。这就是欧盟现行的防止碳泄漏措施。

既然欧盟的高碳泄漏风险行业已经享受了无成本排放，那么再给进口产品强加一个排放成本就不合理，会使欧盟产业获得双重保护，违反WTO的非歧视原则。所以欧盟内部一直有一种声音，认为随着碳关税的实施，应逐步取消免费配额。这当然就动了欧盟相关产业的蛋糕，代表产业的协会就出来反对说，在能够证明碳关税切实有效之前，不应取消免费配额，因为搞不好欧盟产业的竞争力就会受损。一旦出现这种情况，其他国家看到了，减排积极性也会受挫。

是否取消免费配额已成为欧盟内部围绕碳关税的一个主要分歧。今年2月，欧洲议会环境委员会表决赞成逐步取消免费配额。但是到了3月10日，欧洲议会全体表决时情况又反转了——334名议员反对取消，329名议员赞成取消，23名议员弃权。通过投票结果可以看出正反双方的势力非常接近。到了6月初，欧盟委员会关于碳关税的立法草案文本流传了出来。这份流出稿在第一章说，碳边界调节机制是免费配额的“替代选项”，但是没有明说是否取消免费配额。再看细节则会发现，流出稿第37节规定，进口产品缴纳碳关税时，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。这等于暗示了碳关税将与免费配额共存。上述扣除办法在保留免费配额的同时，基本解决了双重保护的问题。

就在前几天，欧盟碳市场改革的立法草案文本也流传了出来。它的一大看点就是明确表示，受碳关税保护的欧盟产业将不再获得免费碳排放配额——“旨在应对碳泄漏风险的碳边界调整机制（CBAM）是免费配额的替代选项。该措施所涵盖的部门和子部门不应再获得免费配额。”当然，一切还有变数。首先不排除欧委会到7月14日时正式公布的文本会有调整。再者，立法草案要经过漫长的立法程序，经过欧盟内部的利益博弈才能变成法律。

取消和不取消免费配额两种情况对碳关税的影响，从下图可以一目了然。抽象来看，取消或者不取消免费配额并不影响碳关税所追求的排放成本公平。但是实际情况要复杂得多。根据欧洲审计院（European Court of Auditors）的统计，从2013到2018年期间，欧洲的高耗能行业获得的免费配额基本可以覆盖实际排放，钢铁和水泥行业的免费配额更是一直绰绰有余。如果不取消免费配额，欧盟钢铁行业可以继续享受零成本排放，这时引入碳关税只可能降低进口产品的竞争优势（因为进口产品即使零碳也不会得到欧盟的奖励），这是稳赚不赔的买卖。但是如果取消免费配额的话就不好说了，欧盟产品必须要做到比进口产品更低碳才会有优势。这个账欧盟产业应该算的很清楚，所以在3月10日欧洲议会投票前的一周，欧洲钢铁、水泥、肥料、化工协会展开了“激烈的游说活动”反对取消免费配额。铝业协会最近干脆反对将铝产品纳入碳关税。

二. 将海运排放纳入碳市场，到欧盟的海运成本要增加